Минфин хочет заставить глав восьми регионов лично отвечать за бюджетный дефицит

Перераспределение ответственности за бюджетный дефицит

Правительство РФ намерено прямо возложить ответственность за бюджетный дефицит на некоторых губернаторов. Речь идет о главах четырех старых субъектов — Чечни, Ингушетии, Дагестана и Тувы, а также четырех новых — Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей. Они должны будут взять на себя обязательства по снижению разрыва между региональными доходами и расходами и добиваться их выполнения от подчиненных мерами дисциплинарного воздействия — или де-факто отказаться от дотаций.

Взаимосвязь доходов и расходов

Минфин опубликовал на минувшей неделе на портале regulation.gov.ru проект постановления правительства об увязке перечисления субъектам РФ федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с их усилиями по повышению доходов и снижению расходов региональных бюджетов. Поясним: при существенной разнице в численности населения и финансовом состоянии субъектов РФ три четверти из них получают такие дотации, чтобы выравнивать объем средств, которые тратятся в расчете на одного гражданина вне зависимости от места его проживания.

Причины ужесточения требований

По данным “Ъ” в Минфине, причина ужесточения требований к восьми субъектам РФ — высокая доля федеральных дотаций в их бюджетах. Во время двух из трех последних отчетных финансовых лет доля дотаций превышала 40% объема собственных доходов. Эта доля выросла до 22,4% от общего объема дотаций к 2024 году.

Реакция регионов

“Ъ” обратился за комментарием в несколько регионов, поименованных в проекте Минфина. В правительстве Тувы оперативно не ответили на запрос “Ъ”. В правительстве Дагестана пообещали прокомментировать инициативу на этой неделе.

Взгляд эксперта

Профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич предлагает относиться к этой инициативе философски. Минфин пытается навести хоть какой-то порядок. Это очередная попытка, но они же не могут отменить персональную дотацию Чечне, которая в разные годы достигала от 13 млрд до 15 млрд руб.. По мнению эксперта, подписывать можно что угодно, но финальные решения будут приниматься не совсем Минфином.

Изменения в законодательстве

Статья 6 была изменена с 14 апреля 2023 года – Федеральным законом от 14 апреля 2023 года N 128-ФЗ. Изменения распространяются на отношения, возникающие в ходе составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с 2023 года (на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 года).

Понятия и термины

В Кодексе применяются следующие понятия и термины:

• Форма образования и расходования денежных средств – предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;

• Свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами;

• Бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством Российской Федерации, включающая федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• Доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, финансирующих дефицит бюджета;

• Расходы бюджета – выходящие из бюджета денежные средства, за исключением средств, финансирующих дефицит бюджета;

• Дефицит бюджета – превышение расходов над доходами;

• Избыток бюджета – превышение доходов над расходами;

• Бюджетный процесс – деятельность органов власти, местного самоуправления и других участников по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, контролю и учету.

• Сводная бюджетная роспись – документ, составляемый финансовым органом для организации исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита.

• документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета);

• предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;

• денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах;

Целевой иностранный кредит

Целевой иностранный кредит – форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций;

Связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц

Связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц – форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций;

Государственный (муниципальный) долг

Государственный (муниципальный) долг – обязательства, возникающие из государственных (муниципальных) заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;

Государственный (муниципальный) внутренний долг

Государственный (муниципальный) внутренний долг – долговые обязательства публично-правового образования, возникающие в валюте Российской Федерации;

Государственный (муниципальный) внешний долг

Государственный (муниципальный) внешний долг – долговые обязательства публично-правового образования, возникающие в иностранной валюте;

• обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета;

• расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;

Государственные обязательства и взаимоотношения в бюджетных правоотношениях

• Расходные обязательства – это обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, установленные законом или иным нормативным правовым актом и подлежащие исполнению в установленном размере или порядке.

• Публичные нормативные обязательства – это публичные обязательства перед физическим лицом, которые должны быть исполнены в денежной форме в соответствии с установленными законом или нормативным актом размерами или порядком индексации. Исключением являются выплаты, предусмотренные статусом государственных (муниципальных) служащих и другими категориями лиц.

Функции и обязанности в бюджетных отношениях

• Обязанность получателя бюджетных средств состоит в уплате определенных денежных средств бюджету, физическому или юридическому лицу в соответствии с выполненными условиями сделки или положениями закона, договора или соглашения.

Организация бюджетного процесса

• Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями включают в себя вопросы регулирования бюджетных правоотношений и организации бюджетного процесса.

• Средства могут быть предоставлены одним бюджетом другому бюджету в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

• Межбюджетные трансферты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления конкретных направлений их использования.

Регулирование бюджетных правоотношений

• Правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, устанавливают права и обязанности органов государственной власти и других участников бюджетного процесса по организации и осуществлению бюджетного процесса.

смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, – утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения, внутригородского района, муниципального района (в отношении населенного пункта, другой территории, расположенных на межселенной территории), муниципального округа, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения, внутригородского района, муниципального района (в отношении населенного пункта, другой территории, расположенных на межселенной территории), муниципального округа, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя осуществлять в данном населенном пункте, на другой территории, входящих в состав территории городского, сельского поселения, внутригородского района, муниципального района (в отношении населенного пункта, другой территории, расположенных на межселенной территории), муниципального округа, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, отдельные функции местной администрации;

абзац утратил силу с 1 января 2021 г. – Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. N 479-ФЗ

– счет, открытый в Федеральном казначействе отдельному участнику системы казначейских платежей для осуществления и отражения в системе казначейских платежей операций участника системы казначейских платежей с денежными средствами;

единый казначейский счет – банковский счет (совокупность банковских счетов), открытый (открытых) Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях – в иностранной валюте) для совершения переводов денежных средств в целях обеспечения осуществления и отражения операций на казначейских счетах, за исключением казначейских счетов для осуществления и отражения операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния;

единый счет бюджета – казначейский счет (совокупность казначейских счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) в Федеральном казначействе отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для осуществления и отражения операций с денежными средствами по поступлениям в бюджет и перечислениям из бюджета;

– проведение Федеральным казначейством в системе казначейских платежей операций участников системы казначейских платежей с денежными средствами с их отражением на соответствующих казначейских счетах;

бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей – деятельность Федерального казначейства по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей;

участник казначейского сопровождения – юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо – производитель товаров, работ, услуг, получающие средства, определенные в соответствии со статьями 242.25 и 242.26 настоящего Кодекса, использование которых осуществляется после подтверждения на соответствие условиям и (или) целям, установленным при предоставлении средств;

– проведение Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) операций с денежными средствами участника казначейского сопровождения;

государственные (муниципальные) услуги (работы) – услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами;

государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

– бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества;

налоговые расходы публично-правового образования – выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам, таможенным платежам, страховым взносам на обязательное социальное страхование, предусмотренными в качестве мер государственной (муниципальной) поддержки в соответствии с целями государственных (муниципальных) программ и (или) целями социально-экономической политики публично-правового образования, не относящимися к государственным (муниципальным) программам;

– Министерство финансов Российской Федерации, исполнительные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований);

главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом;

распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом;

– государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы;

получатель средств из бюджета – юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуальный предприниматель, физическое лицо – производитель товаров, работ, услуг, получающие средства из бюджета на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, договора (соглашения) о предоставлении субсидии, договора о предоставлении бюджетных инвестиций, а также юридическое лицо, которому в случаях, установленных федеральным законом, открываются счета в Федеральном казначействе в соответствии с настоящим Кодексом;

– документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения;

ведомственная структура расходов бюджета – распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов;

администратор доходов бюджета – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом;

главный администратор доходов бюджета – определенный в соответствии с настоящим Кодексом орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета;

администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета;

главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – определенный в соответствии с настоящим Кодексом орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета;

государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) – вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром;

обоснование бюджетных ассигнований – документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде);

текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом;

– два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом;

отчетный финансовый год – год, предшествующий текущему финансовому году;

временный кассовый разрыв – прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином казначейском счете или на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления перечислений из бюджета;

– состояние, структура и сумма задолженности, позволяющие заемщику в полном объеме выполнять обязательства по погашению и обслуживанию этой задолженности, исключающие нанесение ущерба социально-экономическому развитию и необходимость ее списания и (или) реструктуризации;

денежные обязательства перед публично-правовым образованием – обязанность должника уплатить публично-правовому образованию денежные средства по гражданско-правовой сделке (в том числе обеспечивающей исполнение обязательств) и (или) иному основанию, установленному гражданским или бюджетным законодательством, возникшая в связи с предоставлением публично-правовым образованием на возвратной и возмездной (возвратной) основе денежных средств (в том числе в связи с привлечением целевых иностранных кредитов) или в связи с предоставлением и (или) исполнением государственной (муниципальной) гарантии (включая обязанность по уплате процентов, неустойки (пеней, штрафов), иных платежей, установленных законом и (или) договором, вследствие неосновательного обогащения, причинения убытков, неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, уступки или перехода по иным основаниям прав требования, предъявления регрессных требований);

временно свободные средства – остаток денежных средств, образовавшийся на едином казначейском счете или на едином счете бюджета вследствие разницы в сроках и объемах поступлений (зачислений) на счет и переводов (перечислений) со счета.

Как сенаторы единогласно одобрили бюджет

Политолог Илья Гращенков считает, что инициатива Минфина связана с урезанием расходных частей бюджетов наиболее дотационных регионов, к которым традиционно относится Северный Кавказ: «Долгие годы Чечня, Ингушетия и Дагестан были практически полностью дотационными, при этом там финансировались многомиллиардные проекты. Каждый глава всегда обещал увеличить объемы поступающих федеральных денег».

Новый подход, «безусловно, даст эффект», поскольку, например, губернаторам придется «сокращать аппарат или как минимум не раздувать его», рассуждает эксперт.

Но возможно, по его мнению, и недовольство со стороны самих республик: к примеру, «Чечня, дотации которой всегда росли, может воспринять негативно». В очень сложной ситуации окажется Тува, большая часть расходов которой связана со сложным географическим положением: многие чиновники, о сокращении которых идет речь в проекте, получают зарплату за счет дотаций, и других источников у них нет. Ну а новые регионы — это вообще особая история: там требуется восстановление большинства инфраструктурных объектов, при этом большой дефицит профессиональных кадров, напоминает господин Гращенков: «Элиты воспринимают работу там как возможность и заработать, и получить карьерный рост в более спокойных местах. Поэтому критики Минфина могут не поддержать такой подход за слишком усредненное отношение к новым регионам. Там еще идут боевые действия, а они должны подписывать договор, что будут сокращать какие-то издержки».