Белые сертификаты: международный опыт применения и перспективы их использования в России – Энергетика и промышленность России – № 20 (280) октябрь 2015 года – WWW.EPRUSSIA.RU – информационный портал энергетика

Государственная политика энергосбережения и повышения энергоэффективности в Росси за время, прошедшее с момента принятия ФЗ-261 «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» в конце 2009 года, продемонстрировала существенные результаты в части экономии потребления ТЭР в бюджетной сфере и жилом секторе за счет обязательной установки приборов учета и контроля потребления ТЭР, проведения энергоаудитов, внедрения систем энергоменеджмента, заключения энергосервисных договоров. Вместе с тем, стимулирующие бюджетные ассигнования сокращаются. Более того, бюджетное стимулирование энергоэффективности в промышленности, как в частном бизнесе, может быть только косвенным (налоговые льготы, субсидирование процентных ставок по кредитам и др.).

В отличие от обязательных энергосберегающих мероприятий, предусмотренных указанным выше федеральным законом, государственной программой «Энерго­сбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» для бюджетного сектора, для бизнес-структур российской промышленности они в большинстве своем могут носить лишь добровольный характер. Инструменты, основанные на добровольности и высокой сознательности (добровольные обязательства по энергосбережению, экопоинты, белые сертификаты), высоко рискованны, а порой и нежизнеспособны. Причем не только в России, но и в мире в целом.

Исследование, проведенное по заданию ЮНИДО в 2021 году силами коллектива зарубежных и российских экспертов, показало направления возможного применения инструментов Обязательств по энергосбережению в отношении энергоемких предприятий российской промышленности.

Предмет Обязательств по энергосбережению

Обязательство по энергосбережению – это обязательство, налагаемое на энергетические компании для достижения определенного уровня энергосбережения у конечных потребителей, которое энергетическая компания должна доказывать. Обязательство распространяется на обязующиеся компании, проводимые или финансируемые компанией мероприятия должны привести к повышению энергетической эффективности конечных потребителей. Обязательство по энергосбережению должно быть аккредитовано независимым органом. Сертификаты энергосбережения, называемые белыми сертификатами, выдаются независимым органом и служат для демонстрации энергосбережения, достигнутого в рамках Обязательства. В некоторых странах белые сертификаты могут передаваться в двустороннем порядке или на рыночной основе и энергетические компании могут их покупать для достижения своих целей. Последующий обмен этими сертификатами возможен либо между обязующимися сторонами, либо между обязующимися и любыми аккредитованными третьими сторонами (рынок Белых сертификатов).

Схемы обязательств по энергетической эффективности существуют в десяти странах – членах ЕС, и еще шесть стран планируют ввести их в рамках своих планов по достижению национальных целей энергосбережения, как того требует Директива ЕС по энергетической эффективности 2021 года. Дольше всего схемы работают в Дании, Франции, Фландрии, Италии и Великобритании.

Некоторые Обязательства по энергосбережению направлены на стимулирование технологических инноваций для разработки нового поколения мер по энергосбережению.

Классификация способов реализации Обязательств по энергосбережению:

• обязательства, налагаемые на регулируемые энергокомпании (например, Италия, Дания, Фландрия (регион Бельгии), многие штаты США, провинция Онтарио (Канада), Республика Корея, Бразилия, Китай);
• обязательства, налагаемые на конкурирующие энергосбытовые компании (например, Великобритания, Франция, Ирландия, четыре штата Австралии);
• обязательства, финансируемые налогом на энергокомпании, но выполняемые другой организацией, а не обязующейся стороной (например, орган власти в штатах Орегон или Нью-Йорк (США));
• обязательства, налагаемые на промышленных конечных потребителей (например, Индия).

Для обеспечения энергосбережения посредством Обязательств по энергосбережению необходим ряд административных мер: правительство определяет политику энергосбережения, ставит задачи и назначает администратора; администратор (например, регулирующий орган) распределяет отдельные задачи для энергетических компаний, определяет требования к обязующимся энергетическим компаниям, обеспечивает стандарты качества и организует замеры фактического энергосбережения в соответствии со стандартами, информирует Правительство о ходе реализации Обязательств по энергосбережению.

На примере Индии

Один из наиболее близких для российской промышленности примеров применения Обязательств по энергосбережению существует в Индии.

Схема «Выполнение, достижение и Торговля» (ВДТ) сочетает элементы Обязательств по энергосбережению и рыночной схемы «Капитализация и торговля». Схема ВДТ входит в состав Национального Плана действий Индии, связанных с климатическими изменениями, который был издан Премьер-Министром Индии в июне 2008 года в качестве средства стимулирования сбалансированного развития и одновременного достижения экономических и экологических целей.

Схема ВДТ вступила в силу в апреле 2021 года и применяется в восьми самых энергоемких секторах индийской промышленности: производство электроэнергии, алюминия, цемента, щелочного хлора, металлургии, бумаги и целлюлозы, текстильной продукции и удобрений. Из них сектора производства электроэнергии, цемента, удобрений и металлургии составляют 93 процента энергопотребления, которые охватывает схема ВДТ, в то время как остальные сектора составляют всего 7 процентов. В совокупности промышленные секторы в компетенции схемы ВДТ составляют около 60 процентов энергопотребления в рамках всей страны.

478 обязующихся объектов в рамках схемы ВДТ известны как уполномоченные потребители (далее потребители; Сингх, 2021.). Схема ВДТ устанавливает обязательные задачи сокращения энергопотребления (согласно Закону об энергосбережении 2001 года) для каждого потребителя (цели в отношении предприятий, а не в рамках секторов). Задача заключается не в форме сокращения киловатт-часов у конечных потребителей, а в процентном сокращении по сравнению с предыдущими базовыми значениями удельного энергопотребления предприятия. Базовое значение – это среднее энергопотребление на единицу производства за 2007‑2021 годы. Среди потребителей проводились активные консультации и разъяснения, но в январе 2021 года все еще имелись факты того, что некоторые потребители плохо понимали схему и не принимали активного участия в ней (Сингх, 2021 г., там же).

Общие требования по сокращению энергопотребления в каждом секторе составляют около 5 процентов, но задачи у отдельных предприятий разные, в зависимости от относительной эффективности объекта. Например, если объект уже более эффективен, чем многие другие объекты, он может поставить себе задачу сокращения на 2‑3 процента, но если он наименее эффективен, то задача сокращения для него составит 6‑7 процентов (Редди, 2021 г., ). К концу 2021‑15 года по схеме ВДТ планируется достичь энергосбережения в размере примерно 6,6 миллиона тонн в нефтяном эквиваленте (Индийский энергетический сектор, 2021 г., там же). Измерение, мониторинг, отчетность и верификация энергосбережения у потребителей будут вестись не ранее чем спустя первый год периода соблюдения требований, установленных для тех потребителей, которые достигли более чем одной трети цели в рамках схемы ВДТ и которые желают получать сертификаты энергосбережения. Полную оценку выполняют аудиторы, сертифицированные Индийским бюро по повышению энергетической эффективности (BEE).Помимо постановки задач по повышению энергетической эффективности, в рамках схемы ВДТ также могут выпускаться сертификаты энергосбережения номиналом на одну метрическую тонну в нефтяном эквиваленте (ТНЭ). Однако торговля ведется только между обязующимися сторонами в составе схемы ВДТ, и никакие сторонние организации, такие, как энерго­сбытовые компании или финансовые институты, не могут покупать и продавать сертификаты энергосбережения (Редди, 2021 г., там же). Для потребителей в составе схемы ВДТ существуют четыре возможных сценария (Индийский энергетический сектор, 2021 г., там же):

• потребитель выполняет свою поставленную задачу энергосбережения;
• потребитель перевыполняет свою поставленную задачу энергосбережения, что может привести к получению сертификатов энергосбережения, которые потребитель может продать;
• потребитель не выполняет свою поставленную задачу, а это означает, что потребитель может выполнить свою задачу энергосбережения через покупку достаточного количества сертификатов энергосбережения (у потребителей, которые перевыполнили свои задачи);
• потребитель не выполняет свою поставленную задачу и, не купив достаточного количества сертификатов, будет оштрафован на 1 миллион рупий, и этот штраф может быть увеличен пропорционально недостигнутому энергосбережению.

Торговля сертификатами энергосбережения может проходить в двустороннем порядке или на биржах. Сертификаты энерго­сбережения можно накапливать на будущий год в течение срока соблюдения требований (2021‑2021 год; Редди, 2021 г., там же). Лишние сертификаты энергосбережения, которые не были использованы для соблюдения требований, можно также накапливать для очередного периода соблюдения требований. Индийское бюро по повышению энергетической эффективности отвечает за реализацию и регулирование схемы ВДТ. Правительство Индии уже выделило около 13 миллионов долларов США на выполнение схемы ВДТ на период 2021‑2021 года, что является значительным бюджетным ассигнованием для одной-единственной схемы энергосбережения, и правительство страны обязуется решать любые технические или нормативно-правовые вопросы, которые могут возникнуть в течение этого периода времени.

Индийский подход ориентирован на промышленные предприятия и тем самым актуален для стран, заинтересованных в модернизации промышленности, в том числе для России. Вместе с тем существует ряд проблем:

• вычет реального энергосбережения из мер по снижению энергоемкости, например, связанного с изменением ассортимента продукции, или дизайна продукта, или характером исходного сырья, в связи с чем повышение энергетической эффективности будет трудно зафиксировать;
• естественное, историческое снижение исходной энергоемкости;
• изменение граничных условий и т. д. (IEA-2008, );
• использование энергоемкости как параметра мер по повышению энергетической эффективности может быть дополнено / заменено иными параметрами;
• влияние схемы ВДТ на окружающую среду может быть неоптимальным.

Схема ВДТ еще не имеет описанного аналитиками результата, который ожидается к концу 2021 года. Вместе с тем, опыт интересен для России именно близостью сценарных условий и акцентом на промышленный сектор.

Важно отметить, что в рамках проектов ЮНИДО в России, направленных на повышение энергоэффективности российской промышленности, представители промышленных предприятий, вовлеченных в процесс внедрения системы энергоменеджмента на своих предприятиях, ставят вопрос о целесообразности заключения с уполномоченными органами власти обязательств по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Влияние проектов ЮНИДО на рост энергоэффективного самосознания

4 февраля 2021 года в Аналитическом центре при правительстве РФ в выступлении представителя Уральской горно-металлургической компании (УГМК) прозвучала готовность заключать добровольные целевые соглашения, направленные на достижение холдингами, крупными предприятиями «каких‑то конкретных показателей энергоэффективности и за это достижение предусмотреть экономическое стимулирование со стороны государства. Это могло бы быть очень полезным, о чем говорит опыт Китая, США, Германии: обязательство на дальнейшее повышение уровня энергоэффективности должно быть платой за экономические стимулы. Например, снижение ставки налогов на выбросы; снижение стоимости лицензии на недропользование по специфике предприятия; освободить на несколько лет от налогов на имущество – вновь вводимое технологическое оборудование; вернуть инвестиционную льготу по налогу на прибыль с условием, если в дальнейшем эти деньги будут направлены на энергоэффективность. Можно сопоставить эти экономические стимулы с затратами, которые необходимо понести предприятиям. Чтобы такими соглашениями никому не навредить, должна быть тщательная совместная проработка и никаких санкций за нарушение сроков. Основная санкция соглашения – неполучение указанных преференций. Помимо основных драйверов (снижение затрат на энергоресурсы и повышение эффективности в целом), у предприятия появился бы стимул».

Предложенные Добровольные договоры могут стать начальной стадией введения Обязательств по энергосбережению в России, на которой устанавливаются взаимные обязательства власти и бизнеса, когда власть поощряет достижения бизнесом взятых на себя обязательств в области повышения энергетической эффективности. В странах ЕС подобная практика получила широкое распространение.

В настоящее время большинство Добровольных договоров в Евросоюзе фокусируется на промышленной технологии энергопотребления (например, в Бельгии, Дании, Эстонии, Ирландии, Швеции и Словении). Дольше всего в Евросоюзе Добровольные договоры действуют в Дании, Финляндии, Нидерландах, Швеции, Великобритании, они были заключены задолго до вступления в силу Директивы по энергетическим услугам 2006 / 32 / ЕС и отражают цели национальной климатической и энергетической политики этих стран. Эти страны ссылались на свои Добровольные договоры в своих Планах мероприятий национальной энергоэффективности (NEEAPs) в 2007 году.

Большинство показателей в Добровольных договорах охватывают весомую часть энергопотребления всей отрасли – например, 80‑90 процентов промышленного энергопотребления в Бельгии, 70 процентов промышленного энергопотребления Германии, 60 процентов общего энергопотребления в коммерческом и промышленном секторе Дании, 60‑90 процентов энергопотребления в Финляндии.

Некоторые Добровольные договоры, которые нацелены исключительно на энергоемкие предприятия, устанавливают минимальный порог энергопотребления, которого должна достичь компания перед подписанием договора. В других странах есть аналогичные критерии по другим характеристикам потребления, которым должна удовлетворять компания для подписания действующих Добровольных договоров. Добровольные договоры представляют собой сочетание особых соглашений в масштабе всего промышленного сектора и индивидуальных договоров, например и компания, и ассоциации имеют право подписывать договор. Некоторые Добровольные договоры (Валлонский (Бельгия), Германский, Британский) направлены исключительно на ассоциации промышленного сектора, между тем как другие разрешают заключать договор и ассоциациям, и непосредственно предприятиям (например, Дания, Финляндия, Швеция, Эстония, Словения).

В странах, где Добровольные договоры подписываются непосредственно с предприятиями, есть зависимость от размера страны, национальных органов власти, ответственных за систему, количество сторон договора меньше, что может упростить внедрение, и, самое главное, контроль исполнения. В странах, где сторонами Добровольных договоров выступают промышленные ассоциации, для индивидуальных предприятий устанавливаются показатели в рамках общего показателя по отрасли и предприятия отчитываются соответствующей ассоциации; ассоциации осуществляют общую координацию и несут ответственность за выполнение показателя индустриального сектора.

Добровольные договоры, предусматривающие меры стимулирования и поощрения энергосбережения в виде льгот и налоговых вычетов, обычно нацелены на энергоемкие предприятия, где обязательная система энергоменеджмента (СЭМ) и энергоаудит имеют большое воздействие на результат (например, Дания и Швеция). Однако подобные виды энергосберегающей деятельности сложно подсчитать количественно заранее и определить результаты экономии для того, чтоб установить реалистичные показатели для Добровольного договора. С другой стороны, в Великобритании, Словении, Эстонии и Германии налоговые вычеты или освобождения от налогов, а также вычеты или освобождение от экологических пошлин зависят от выполнения количественных показателей.

В 2009 году из восьми стран ЕС, у которых были заключены существенные Добровольные договоры в промышленности, только Ирландия имела показатель энергоемкости.

Мотивация промышленных компаний к участию

Национальные органы власти предлагают различные варианты для промышленных предприятий, вступающих в Добровольные договоры, в том числе из перечисленных ниже:

• «Отложенное» законодательство (регулирование налогообложения);
• более легкий доступ к получению экологический лицензий;
• финансовая поддержка на выполнение определенных действий, как то субсидии на энергоаудит или капитальные инвестиции в энергоэффективность;
• освобождение от энергоналога и налога на выбросы углекислого газа или их уменьшение;
• программы, которые подразумевают признание правительством или государством, предоставление информации об энергоэффективных технологиях, правительственная помощь и обучение всем видам менеджмента.

Большинство Добровольных договоров предусматривает некоторый механизм штрафов или в других случаях угрозу санкций, направленных на предотвращение неисполнения обязательств, взятых в Добровольном договоре. В случаях, когда предусмотрены разного рода финансовые льготы, наиболее распространенная угроза – это отзыв права на льготу (например, субсидия или налоговый вычет), которая часто сочетается с требованием вернуть уже полученную финансовую помощь в период после выполнения последнего обязательства или отчетного периода (например, Дания, Финляндия, Словения, Эстония). В Германии право на вычет с налога на электроэнергию увязано с убедительным ростом показателей по сравнению с 2021 года.

Преимущества Добровольных договоров для органов власти

С точки зрения государственных властных структур Добровольные договоры имеют ряд преимуществ по сравнению с законодательством:

• они более гибки и легче вводятся в действие (особенно если прослеживается успешная история сотрудничества между государственными органами власти и предприятием);
• их легче и быстрее обновить или усовершенствовать, чем законодательные акты, поэтому они позволяют быстрее следовать за технологической эволюцией и рыночными изменениями. Подобная гибкость дает возможность Добровольным договорам достичь экологических льгот за более короткое время по сравнению с другими инструментами (например, законодательством), введение в действие которых, а особенно модификация, может быть достаточно;
• они дают более надежную гарантию достижения показателей, особенно связанных с налоговым освобождением, которое возмещается в случае нарушения обязательств;
• в целом, они более приемлемы для промышленности в качестве стратегического инструмента по сравнению с законодательством;
• Добровольные договоры могут помочь решить проблему диспропорции информации между органами власти и компаниями, относительно имеющихся технических возможностей, например, в вопросе повышения энергоэффективности продуктов конечного потребления или технологических процессов, и стоимости внедрения данных процессов;
• Добровольные договоры привносят гибкость, адаптируя показатели и методологию к каждому промышленному сектору, что позволяет находить индивидуально подобранные решения, как для специализированных секторов промышленности, так и для отдельных компаний внутри сектора;
• если Добровольные договоры не будут сильно полагаться на субсидии и налоговые освобождения, они способны облегчить обременение государственного бюджета.

Следует отметить, что Добровольные договоры имеют все те же недостатки, как и все прочие инструменты энергоэффективности, а именно: нехватку независимого и надежного мониторинга и согласования, а также сложность определения размера экономии ресурсов, полученных в рамках Добровольного договора дополнительно к энергосбережению, которое имело бы место и без них. Кроме того, поскольку Добровольные договоры – это результат переговоров между органом власти и промышленным субъектом, есть проблема диспропорции знаний у этих двух сторон, касательно детального промышленного процесса и технического потенциала.

Даже в странах, где действуют Обязательства по энергосбережению, замечено, что возможно сосуществование этих обязательств и Добровольных договоров, направленных на промышленные предприятия с самым высоким энергопотреблением (Дания, Бельгия, Словения, Ирландия). В своем роде они представляют собой дополняющие инструменты, поскольку Обязательства по энергосбережению лучше всего работают, основываясь на условном энергосбережении или нормированных инженерных расчетах и не требуют более глубоких знаний. Добровольные договоры с промышленными субъектами могут быть направлены на наиболее энергоемкие предприятия, обычно с существенными технологическими энергопотребностями, либо направлены на более мелкие предприятия, для которых могут быть важны комплексные технологии. Более того, если смотреть с точки зрения промышленной коммерческой ассоциации, Добровольные договоры зачастую способны решать вопросы назначения показателей для отдельного промышленного предприятия – члена ассоциации, т. к. решение этого вопроса передается коммерческому органу, который распределяет их, располагая большей информацией относительно возраста предприятия, сырья и т. д.

В заключение следует отметить, что эксперты ЮНИДО считают целесообразным рассмотреть для России комплексный подход, с помощью которого стандартные и более многочисленные меры по энергоэффективности могут сформировать важную стратегию совместно с введением Добровольных договоров в ключевых промышленных секторах.